No último dia 1 de setembro a Procuradoria Geral da República (PGR) ingressou com uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI 5771) contra a Lei 13.465/17, resultante da conversão da Medida Provisória 759/16. Essa medida, editada pelo presidente Michel Temer em 22 de dezembro de 2016, alterou as regras para regularização fundiária urbana, rural e na Amazônia Legal. Muitas críticas vêm sendo feitas às novas regras que disciplinam a regularização fundiária rural e na Amazônia, mas meu objetivo é tratar especificamente da urbana.
Regularização fundiária urbana é um conjunto de medidas que visa a garantir aos ocupantes de assentamentos irregulares o direito à moradia. Não se trata apenas da atribuição de um título formal, mas de medidas urbanísticas, sociais e ambientais. O tema havia sido disciplinado no governo do presidente Lula, na mesma lei que criou o Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), a Lei 11.977/09, mas a medida provisória de Temer, hoje Lei 13.465/17, revogou todos os dispositivos sobre o assunto e trouxe regras novas.
A medida provisória que deu origem à lei foi editada na véspera do Natal, em um período de menor escrutínio pela população e imprensa e sem prévia participação popular. A PGR aponta como inconstitucionalidade formal a ausência do requisito constitucional da urgência para as medidas provisórias, pois a justificativa do Planalto, o crescimento desordenado das cidades, é uma constatação feita há décadas.
De fato, estatísticas do IBGE demonstram que a taxa de crescimento anual da população urbana vem caindo há muitos anos, além do que a matéria já era disciplinada pela lei do MCMV, como mencionado. Entretanto, é quase certo que a alegação de falta de urgência não será acolhida, pois o Supremo somente emite juízo sobre esse requisito em casos excepcionais.
Ao apontar possíveis inconstitucionalidades materiais, a PGR argumenta que a Lei 13.465/17 contraria a disciplina constitucional da política urbana (art. 182). Para que se compreenda bem, é preciso considerar que a Constituição prevê como “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana” os planos diretores, leis municipais obrigatórias para cidades com mais de 20 mil habitantes (art. 182 §1º). A propriedade urbana cumpre sua função social quando “atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” (art. 182 §2º).
A Lei do MCMV, por exemplo, previa que a regularização fundiária de interesse social seria realizada no caso de imóveis localizados em zonas especiais de interesse social, as ZEIS (art. 47 VII b). As ZEIS eram definidas como “parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo” (art. 47 V).
A definição de ZEIS foi mantida praticamente sem alteração na Lei 13.465/17 (art. 18 §1º), mas esta reduz sua importância ao estabelecer que a regularização fundiária “não está condicionada” à sua existência (art. 18 §2º). Isso pode levar a que a regularização ocorra ao sabor do momento, em áreas distantes e empurrando o trabalhador para periferias desprovidas de equipamentos urbanos, o que se torna mais grave pelo fato de que a lei prevê a aplicação das regras da regularização urbana aos imóveis situados em área rural do município (art. 11 §6º).
Segundo a PGR, a inconstitucionalidade estaria na desconsideração do plano diretor, pois a cidade, na disciplina constitucional, seria “a construção coletiva que se traduz no plano diretor”. O município, e aqui vou além da fundamentação da PGR, é o ente federativo competente para legislar sobre “adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30 VIII). Essa prerrogativa é importante para que cumpra sua função constitucional de executar a “política de desenvolvimento urbano” (art. 182 caput).
Um bom exemplo é a criação de ZEIS em regiões bem localizadas ao longo dos eixos de transporte, como fez o atual plano diretor do município de São Paulo (Lei 16.050/14), promulgado na gestão Fernando Haddad. Ao se desvincular a regularização fundiária das ZEIS, poder-se-ia pensar em um esvaziamento da competência legislativa municipal para disciplinar o ordenamento territorial, o que romperia com a disciplina constitucional do planejamento urbano.
Outra inconstitucionalidade material apontada pela PGR diz respeito à criação da “legitimação fundiária”, um “mecanismo” (art. 11 VII) mediante o qual “o ocupante adquire a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada” (art. 23 §2o), que pode ser aplicado aos “núcleos urbanos informais” existentes até 22 de dezembro de 2016.
Segundo a PGR, ao atribuir ao ocupante o direito de propriedade desde logo, a Lei 13.465/17 teria favorecido a atuação de “grileiros” e contrariado a regra da usucapião constitucional de área urbana até 250 m², que exige posse mansa e pacífica durante 5 anos (art. 183). Em verdade, sob o pretexto de desburocratizar [1], a nova lei privilegiou a “formalização da propriedade” em detrimento da “materialização da urbanização dos assentamentos informais” tão cara à lei anterior [2].
Em que pesem os pontos destacados, a fundamentação da petição inicial da PGR é um tanto genérica. A Lei 13.465/17 é complexa e confusa, e a ADI 5771 não abarca todas as suas possíveis inconstitucionalidades. A PGR preferiu impugnar a lei como um todo, afirmando que “não é necessário analisar de forma destacada cada dispositivo”. Todavia, entendo que caso não seja reconhecida a inconstitucionalidade formal, o que é bem provável, é fundamental que uma discussão minuciosa, ponto a ponto, seja feita no curso da ação.
Existe uma tendência a um “entrincheiramento mútuo” [3] entre o direito e outras áreas do conhecimento. Em razão do caráter específico e minucioso da Lei 13.465/17, o julgamento da ADI 5771 não pode ignorar a experiência de entidades de diversas áreas, movimentos sociais e profissionais que atuam diretamente nos assentamentos irregulares. Deve ser levado em conta o amplo debate que vem sendo desenvolvido desde a edição da MP 759/16, em dezembro. Já no início de 2017, por exemplo, aproximadamente 100 entidades firmaram Carta ao Brasil: Medida provisória nº 759/2016: A desconstrução da Regularização Fundiária no Brasil, manifesto que faz duras críticas à nova disciplina legal.
Para que uma discussão mais profunda seja feita no âmbito da ADI 5771, lembro que o Código de Processo Civil de 2015 prevê a participação em ações judiciais de entidades especializadas em razão da relevância da matéria, da especificidade e da repercussão social (art. 138). É a figura do amicus curiae ou “amigo da corte”, já prevista na lei da ação direta de inconstitucionalidade, segundo a qual o ministro relator, “considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes”, poderá admitir “a manifestação de outros órgãos ou entidades” (art. 7º, §2º da Lei 9.868/99). Dada a complexidade da matéria, e a evidente repercussão social, o julgamento da ADI 5771 não pode prescindir da participação de entidades especializadas que venham a colaborar com seus conhecimentos.
[1] BARROS, Felipe Maciel P. Novo marco legal impulsionará regularização fundiária urbana. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2017-jul-17/felipe-maciel-marco-legal-impulsiona-regularizacao-fundiaria-urbana
[2] HERMANY, Ricardo; VANIN, Fábio Scopel. Análise crítica das mudanças promovidas pela Medida Provisória n.759/2016 na regularização fundiária da Brasil. Disponível em: http://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/rdc/article/view/27233/20470
[3] NOBRE, Marcos. Apontamentos sobre a pesquisa em direito no Brasil. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/2779/Pesquisa_Direito_Cadernos_Direito_GV.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Sergio Tuthill Stanicia - Doutor em Direito pela USP
Fonte: CartaCapital
Nota do Editor:
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